看似负责的行为也会构成滥用职权 | 中国应用法学研究所 · 判解
在本期点评案件中，“张志伟诉房管局信息公开案”则为行政机关 “游戏式”的执法行为划上了句号，“霍新诉房山区政府不作为案”把行政机关与普通市民在邮政法中的权利义务作了区别对待，而“锦屏县检察院诉县环保局案” 向我们展现了在司法改革中刚刚诞生的行政公益诉讼类型，“斑马线罚款案”对于市民权利的界定冲击了所有人的旧有观念…… 我们期待有更多的行政案例裁判规则为相对人的权利“穿”上更加严密的保护衣。
张志伟诉杨浦区房管局
政府信息公开案
编写人 · 韩磊
上海市杨浦区人民法院法官
点评人 · 蒋惠岭
中国应用法学研究所所长
政府信息公开
申请内容不明确
判决撤销
市政府文件中明确规定的一个组织，作为行政执法部门建立和管理的一个组织，其成员名单属于明确的政府信息。
《政府信息公开条例》第5条、第13条、第21条
《上海市政府信息公开规定》第22条、第23条
一审：上海市杨浦区人民法院（2015)杨行初字第7号
原告张志伟曾于2014年7、8月连续向被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局（以下简称杨浦区房管局）信访反映征收方案和选房等问题。
2014年9月11日，被告作出杨房局信U014) 第2014070884、886、970号信访答复，告知本区征收地块均在基地正式启动前就已成立监督小组，聘请了律师、地区人大代表、政协委员、街道干部、居委干部、居民代表等人员参加；在基地的信访接待处也有监委的同志接待、监督。经了解，具体评议监督小组的工作开展正常。
2014年9月24日，原告张志伟向被告杨浦区房管局提出政府信息公开申请，内容为：“要求公开杨浦区152街坊D块由居民代表参与的监督小组全部成员名单。”被告收到原告申请后，于2014年10月10日发出政府信息公开补正申请告知书，以原告申请内容不明确为由，要求其限期补正。
原告于2014年10月13日提出补正申请，对文件特征描述为：
被告收悉后，认为原告的申请内容仍不明确，即于2014年10月16日再次发出政府信息公开补正申请告知书，要求原告限期补正。
原告又于2014年10月20日提出补正申请，对文件特征描述补正为：
被告收悉后，认为原告的申请内容仍不明确，于 2014年10月23日第三次发出政府信息公开补正申请告知书，要求原告限期补正；另于同日发出延期答复告知书，告知答复期限延长15个工作日。
原告于2014年10月27日提出补正申请，对文件特征描述调整为：
被告收悉后，认为原告的申请内容仍不明确，于 2014年10月31日第四次发出政府信息公开补正申请告知书，要求原告限期补正。
原告于2014年11月6日提出补正申请，将补正申请内容调整为：
被告收悉后，认为原告的申请内容仍不明确，于2014年11月19日第五次发出政府信息公开补正申请告知书，要求原告限期补正。
原告于2014年11月25日提出补正申请，将补正申请内容调整为：“杨浦区152街坊D块由居民代表参与的监督小组全部成员名单（简称名单）。”被告于2014年12月3日作出编号为杨房管信公（2014)第6号—非申告《非政府信息公开申请告知书》，并于同年12月4日送达原告。原告不服，诉至上海市杨浦区人民法院。
原告张志伟诉称，被告曾在对原告的信访答复中称，杨浦区征收地块均在基地正式启动前就已成立监督小组，具体评议监督小组的工作开展正常。为澄清该事实，原告向被告申请公开152 街坊D块监督小组全部成员名单；被告却认为申请内容不明确，前后矛盾。原告的申请内容是明确的，被告所作告知违反法律规定，且已超过法定期限。故请求撤销被告杨浦区房管局作出的杨房管信公U014)第6号—非申告《非政府信息公开申请告知书》的具体行政行为。
被告杨浦区房管局辩称：原告申请公开的信息被告既未制作，也未获取，相关法律规定也无此文件名称，原告的申请内容不明确。被告本着负责的态度多次通知原告补正，但原告的补正内容却完全一致或基本一致；因此原告提交的材料不符合政府信息公开的申请要求，被告不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复，于法有据，故请求判决驳回原告的诉讼请求。
上海市杨浦区人民法院判决：
二、被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局应于判决生效之日起15个工作日内重新对原告张志伟的申请作出答复。
判决后，双方当事人均未提起上诉，判决已经生效。
杨浦区人民法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》的规定，被告杨浦区房管局具有对原告张志伟向其提出的政府信息公开申请作出处理和答复的职权。
本案的争议焦点是原告的申请内容是否明确，即其对申请获取政府信息的描述能否据以指向特定的政府信息，从而具有确定的内容。
对此，法院认为，根据《政府信息公开条例》第20条第2款第2项的规定，政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的内容描述”。根据《上海市政府信息公开规定》第21条第1款第2项的规定，公民、法人或者其他组织依照《政府信息公开条例》第13条规定向行政机关申请公开政府信息的，提交的申请书应当载明“明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”。本案中，原告的申请内容为“杨浦区152街坊D块由居民代表参与的监督小组全部成员名单”。
首先，根据沪府办发〔2012〕24号文第4 条规定，各区（县）政府成立评议监督小组，可以吸纳被征收人、公有房屋承租人推荐或者选举的代表参加。评议监督小组对国有土地上房屋征收与补偿工作的全过程实行监督评议。该组织虽由区（县）政府组建，但被告作为本区负责组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，应当知晓原告申请内容中“监督小组”的规范名称，即系指“评议监督小组”。
况且原告在2014年 10月13日、11月6日进行特征描述时，已列明了沪府办发〔2012〕24号文的文号，具体指出了“监督小组”的法律依据，该描述也足以使被告知道原告申请的政府信息的指代内容。被告有关法律、法规并无此信息名称的辩驳理由不能成立。
其次，被告在2014年9月11日对原告的信访答复中曾明确告知，“本区征收地块均在基地正式启动前就已成立监督小组。……具体评议监督小组的工作开展正常。”原告为确定该评议监督小组是否成立而申请公开其成员名单，并在此后的文件特征描述时，说明其申请系根据被告的信访答复而提出，明确了该信息的来源。被告既认可信访答复由其所作出，又认为原告的申请内容不明确，显与常理不符。
被告辩称原告申请的信息被告既未制作，也未获取，故无法确定其申请内容。对此法院认为，行政机关在接到政府信息公开申请后，应首先判断申请人所需为何种信息，然后再判断该信息是否为其制作或者获取并保存，进而认定是否属于公开范围；即政府信息内容的特定化并不以行政机关制作或者获取该信息为前提，被告所主张的上述理由显然不能成立。
综上，原告对申请内容的表述应该能够清晰指向其申请获取的政府信息，即系指评议监督小组全部成员名单。被告未能准确判断原告申请公开的是何种信息，在无事实和法律依据的情况下，作出杨房管信公U014)第6号一非申告《非政府信息公开申请告知书》；告知原告张志伟其提交的材料不符合《上海市政府信息公开规定》第 21条规定的政府信息公开的申请要求，不适用于《上海市政府信息公开规定》。被告不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复，适用法律、法规错误。
本案系政府信息公开案件，涉及“申请内容是否明确”的认定及补正的正当程序等法律问题与实务运作问题。
1.申请内容明确的判断标准是能够指向特定的政府信息
《政府信息公开条例》第20条规定，政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的内容描述”。《上海市政府信息公开规定》第21 条规定，申请中要有“明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”。
根据上述规定，行政机关应当合理把握“内容描述”的限度。“不能要求申请人作出具体详细的说明，如文件的标题和标号等。因为申请人没有见到文件之前，不可能对文件有具体的、详细的认识。”“申请人的描述只要使行政机关足以知道其所要申请的政府信息是什么就可以了”。
一般来讲，如果申请内容有规范性文件上的明确依据，来源于在先行为或关联行为，与行政职权范围密切相关，以及以一般人的常识判断足以显而易见，就可以认为申请内容已明确。相反，如果使用“包括、不限于”“相关”等概括性用语，出现两个以上事项而难以确定唯一性，出现两个部门难以确定指向（联合发文的除外），属于咨询性质而不具备申请属性等，都可以认定申请内容不能指向特定政府信息，申请内容不明确。
本案中，原告的申请内容为“杨浦区152街坊D块由居民代表参与的监督小组全部成员名单”。
首先，“评议监督小组”的法律依据是沪府办发〔2012〕24号文第4条规定。被告作为本区负责组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，应当知晓该文件以及申请内容中“监督小组”的规范名称，况且原告在进行特征描述时，也列明了沪府办发〔2012〕24号文的文号，具体指出了 “监督小组”的法律依据，该描述也足以使被告知道原告申请的政府信息的指代内容。
其次，被告曾对原告的信访答复中明确告知，“本区征收地块均在基地正式启动前就已成立监督小组……具体评议监督小组的工作开展正常。”原告为确定该评议监督小组是否成立而申请公开其成员名单，并在此后的文件特征描述时，说明其申请系根据被告的信访答复而提出，明确了该信息的来源。
被告既认可信访答复由其所作出，又认为原告的申请内容不明确，显与常理不符。因此，原告对申请内容的表述应该能够清晰指向其申请获取的政府信息，即系指评议监督小组全部成员名单。
2.申请内容明确并不以行政机关已制作或获取该信息为前提
本案被告辩称原告申请的信息被告既未制作，也未获取，故无法确定原告的申请内容。被告显然混淆了对信息公开内容的审查顺序。因为行政机关没有制作或者获取过相关信息，并不代表其无法判断申请人所申请的是何种信息；否则，对于不属于该行政机关公开范围的，行政机关都要告知申请内容不明确，显然不合常理。
《政府信息公开条例》第21条第3项关于“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定也就没有存在的必要了。
因此，行政机关在接到政府信息公开申请后，应当首先判断申请人所需为何种信息，然后再判断该信息是否为其制作或者获取并保存，进而认定是否属于公开范围。也就是说，政府信息内容的特定化并不以行政机关制作或者获取该信息为前提，被告所主张的上述理由显然不能成立。
《政府信息公开条例》第21条第4项规定，“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。《上海市政府信息公开规定》第 23条第8项规定，“申请内容不明确的，…… 应当告知申请人在合理期间内补正；申请人逾期未补正的，视为放弃申请”。
但对于行政机关补正告知是否只限于一次，《政府信息公开条例》及《上海市政府信息公开规定》并无明确规定。从设置补正程序的初衷来看，考虑到政府信息公开申请人不一定能够清楚、完整地表述政府信息公开申请内容，为了充分体现便民原则，法律设置了申请人补充、更改申请内容的程序，以确保申请人依法获取政府信息的权利。
然而，如果在申请人不能进行有效补正的情况下仍继续要求补正，则既不利于节省行政资源，也容易助长行政机关借无休止地告知补正拖延答复甚至刁难申请人。因此，行政机关原则上只能一次性告知更改、补充。只有在申请内容经初步判断已基本明确的情况下，为保证答复的准确性，才可要求进一步补正。
本案中，被告既然认为申请人申请的内容经第一次补正后仍不明确，应及时作出相应答复，但其却在申请人补正内容基本相同的情况下，仍连续五次要求补正，并在申请人起诉到法院后才最终作出答复，显然有违法律精神。
《政府信息公开条例》第5条规定，“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”。根据便民原则，政府信息公开制度设置了行政机关的协助和提供便利义务。
《上海市政府信息公开规定》第22条第2款规定，“申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难，向行政机关咨询的，行政机关应当提供必要的帮助”。
由于法律责任阙如，实践中，该规定成为“休眠”条款。我们认为，该规定应与补正程序结合起来理解，赋予其效力。由于行政机关相对于申请人处于占有信息资源的强势地位，当行政机关认为申请内容不明确时，应当向申请人说明理由，对当事人的补正予以指导，一次性告知申请人作出更改、补充。
本案中，原告在补正时明确提出了 “如贵局再认为申请内容不明确，请确切示明文件特征描述的具体内容”，应视为其向被告明确提出了指导帮助的要求。况且，原告前四次都是去现场申请的，因此被告也具备指导帮助的便利，但被告在此后的补正告知书中仍未具体指明申请内容何处不明确，只是概括要求补正，应视为违反了法律规定的指导帮助义务。
本案反映的既有事实问题，也有法律问题；既有“法治”问题，也有“善治”问题。通过人民法院对本案的裁判以及案例编写人的分析，我们看到了对本案更加全面的分析视角。这里从两个方面略作点评。
一是把相互矛盾的事实放在一起作为行政行为的理由，从而导致本案中的事实错误转化为法律错误。我们知道，在由普通法院受理行政案件的国家，法院一般不审查行政行为中的事实问题，而只审查行政行为的合法性。
也就是说，行政机关在行政决定中所认定的事实，在法院那里基本上是“照单全收”的，而唯一的例外是，行政行为的主要证据不足（美国《联邦行政程序法》表述为“缺乏实质证据”）或者没有事实依据。
由于行政机关在事实认定方面的错误严重到了相当程度，所以立法者便将其“转化”为法律问题对待。这样，行政诉讼或司法审查仍然保持了“只审理法律问题”的名声，但又通过“转化”理论把严重的事实错误作为法律问题对待，从而避免了因审查范围的限制而造成重大的不公正。
本案中事实问题的错误的确比较严重，因为被告既认可了 “监督小组”存在且工作正常进行的事实，却又以“未制作”“未获取”为由否认该小组相关信息的存在，这种“违反常理”、出尔反尔的事实基础便形成了合法性问题。《行政诉讼法》第70条规定的“主要证据不足”，应当成为本案撤销行政决定的主要理由。当然，法院认定被告的行政行为“适用法律、法规错误”，一般来说也是正确的；因为凡是因事实错误而导致行政行为违法的，该行为所适用的法律法规必然是错误的。
二是行政机关以相同的理由，反复五次要求原告补正申请，已经比较明确地表现出了 “滥用职权”的属性。在本案中，没有直接证据证明被告明确表达过五次通知补正有什么不当目的，甚至有人会把五次通知补正申请是行政机关高度负责、执法为民的表现。
但是，按照立法目的与行政操作惯例来说，行政机关本来应当在第一次通知补正之后便根据补正情况作出判断，却后来连续五次作出相同的补正通知，这只能让理性之人 (reasonable person)得出推导出相反的结论，即行政机关作此行为“另有目的”。而且，这种推导是令人信服的（convincingly)。对于具有法律专业知识的法官来说，得出这样的结论更是不足为奇。
滥用职权有很多表现形式。在美国《联邦行政程序法》中，滥用职权表述为“专断、反复无或滥用自由裁量权”，法国行政法上的滥用职权则包括三种情况：
二是行政主体的行为虽然符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特殊目的；
三是不按法律要求适用程序。而我国学者则将滥用职权限于滥用自由裁量权方面，将其作为违反行政合理性原则的一种行为。
不论从哪国的标准来看，本案被告的五次通知补正及补正要求又十分含混的行为，都具备了滥用职权的各种构成要素。但在本案中，法院并没有对此作出判决，而只是案例编写人在分析时以行政机关未尽帮助与指导义务提出评论意见。
当然，行政机关在应当为相对人提供法律规定的帮助而未提供时，更有可能被理解为“不履行法定职责”而不是“滥用职权”；但由于本案中的行政行为发生背景和过程是连续五次的通知补正行为，所以不履行法定职责的特征被淹没在不断实施的补正行为过程中了。由于通知补正的行为既含混不清，又缺乏理由，这便足以让法官清楚地认识该系列具体行为中所蕴含的“目的非法性”。
当然，仅从裁判的角度来说，法院以“适用法律法规错误”为由撤销了行政机关的行政行为，是一种正确的裁判结果，实现了行政诉讼法的目的。而本点评只是希望法官能有更宽的学理视野，更加全面地认识本案所涉行政行为理论问题，为以后的裁判提供参考。
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